В каких нормативных документах содержатся обязательные требования
1. Объектами перечня обязательных требований являются требования, установленные следующими видами правовых актов и нормативных договоров:
— международные договоры Российской Федерации;
— акты органов Евразийского экономического союза;
— федеральные законы;
— указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
— нормативные правовые акты и нормативные документы федеральных органов исполнительной власти;
— законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
— иные документы, обязательность соблюдения которых установлена законодательством Российской Федерации.
2. Для целей корректной разработки (доработки) перечней обязательных требований под обязательными требованиями следует понимать содержащиеся в действующих правовых нормах условия, ограничения, запреты, обязанности, предъявляемые к осуществлению гражданами и организациями предпринимательской и иной экономической деятельности, совершению ими действий, результатам осуществления деятельности или совершения действий, использованию ими при осуществлении указанной деятельности производственных объектов, установленные отраслевым национальным законодательством и обязательными для применения в Российской Федерации международными актами в целях защиты охраняемых законом ценностей.
3. Обязательные требования, включаемые в перечень обязательных требований, должны отвечать следующим признакам:
— должны быть установлены положениями нормативных правовых актов, непосредственно регулирующими поведение подконтрольных субъектов в подконтрольной сфере общественных отношений <*>;
———————————
<*> Обязательные требования не могут содержаться в следующих видах нормативных правовых актов или частей нормативных правовых актов:
1) структурные единицы законов, устанавливающие общие принципы деятельности, полномочия уровней публичной власти, систему правового регулирования в отдельной сфере общественных отношений, взаимодействие органов публичной власти, порядок их деятельности, и иные аналогичные положения;
2) положения об органах государственной власти, органах местного самоуправления, в том числе о контрольно-надзорных органах;
3) административные регламенты предоставления государственных (муниципальных) услуг и административные регламенты исполнения государственных функций;
4) положения о видах государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
5) иные документы, устанавливающие статус и полномочия органов публичной власти, в том числе исполнительных и контрольно-надзорных органов, порядок и основания их деятельности, в том числе порядок осуществления контроля (надзора), положения и нормативные соглашения о взаимодействии различных государственных органов, органов местного самоуправления, контролирующих органов и подконтрольных субъектов.
— должны быть сформулированы в виде императивного предписания, выражающего необходимость подчинения и неукоснительного совершения определенных действий либо воздержания от их совершения (рекомендательные и отсылочные нормы права, прямо не устанавливающие какие-либо требования к действию, объекту, лицу, его поведению и т.п., не являются обязательными требованиями);
— правовыми актами установлены критерии оценки факта соблюдения или несоблюдения обязательного требования;
— наличие установленных нормативными правовыми актами неблагоприятных юридических последствий, наступающих для подконтрольных субъектов в случае несоблюдения обязательного требования (например, привлечение к юридической ответственности, введение запретительных или ограничительных мер, лишение (приостановление действия) специального статуса, разрешения или правомочия).
4. Перечень обязательных требований ведется в табличной форме.
5. В отдельных столбцах таблицы содержатся следующие сведения в отношении обязательных требований:
— наименование и реквизиты нормативного правового акта, содержащего обязательные требования;
— краткое описание круга лиц и (или) перечня объектов, в отношении которых устанавливаются обязательные требования;
— структурные единицы акта, содержащие обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю (надзору), и ссылки на них;
— полный перечень обязательных требований, установленных соответствующими структурными единицами нормативных правовых актов.
6. В отношении требований, содержащихся в указах Президента Российской Федерации, постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актах и нормативных документах федеральных органов исполнительной власти, иных документах, обязательность соблюдения которых установлена законодательством Российской Федерации, помимо сведений, перечисленных в пункте 9 настоящего раздела Стандарта, в таблице в отдельном столбце указываются также сведения об утверждении соответствующих нормативных правовых актов.
7. Краткое описание круга лиц и (или) перечня объектов, в отношении которых устанавливаются обязательные требования, осуществляется исходя из относимости обязательных требований к конкретным подконтрольным субъектам и должно позволять каждому подконтрольному субъекту однозначно определить, распространяются ли на него соответствующие обязательные требования.
8. Критерием (критериями) для определения круга лиц в соответствии с пунктом 11 настоящего раздела Стандарта являются виды осуществляемой подконтрольными субъектами деятельности и (или) используемых ими производственных объектов.
Контрольно-надзорные органы могут устанавливать с учетом специфики вида контроля (надзора) иные критерии дифференцирования подконтрольных субъектов, в том числе в развитие критериев, указанных в настоящем пункте, и с учетом типизации подконтрольных субъектов, осуществляемой для целей формирования проверочных листов (списков контрольных вопросов) в соответствии с разделом 5.2 настоящего Стандарта.
Не допускается определение круга лиц, в отношении которых устанавливаются обязательные требования, посредством указания в перечне обязательных требований исключительно на организационно-правовую форму осуществления подконтрольными субъектами экономической деятельности (например, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель).
9. Перечень объектов, в отношении которых действует обязательное требование, рекомендуется к указанию в перечнях обязательных требований, в том числе если в них уже в соответствии с требованиями настоящего раздела Стандарта определен круг лиц, в отношении которых устанавливаются обязательные требования.
10. При установлении перечня объектов, в отношении которых действует обязательное требование, следует исходить из определенных соответствующими нормативными правовыми актами видов объектов государственного контроля (надзора):
— действия граждан и организаций;
— производственные объекты (здания, помещения, сооружения, установки (объекты защиты), территории (в том числе земельные и лесные участки), оборудование, устройства, предметы, материалы, транспортные средства, перевозимые ими грузы, объекты охраны окружающей среды и иные подобные объекты, используемые гражданами и организациями при осуществлении своей деятельности и (или) совершении определенных действий);
— результаты деятельности граждан и организаций, в том числе продукция (товары), работы и услуги.
11. Объекты, включаемые контрольно-надзорным органом в перечень объектов, в отношении которых действует обязательное требование, должны быть исчерпывающим образом индивидуализированы с учетом специфики регулируемой сферы общественных отношений (например, если объектом мероприятий по контролю (надзору) являются действия подконтрольных субъектов по оказанию бытовых услуг населению, то в случае, когда обязательные требования предъявляются к соответствующим подконтрольным субъектам в зависимости от вида оказываемых бытовых услуг, индивидуализация объектов, в отношении которых действуют обязательные требования, должна осуществляться по конкретным видам таких услуг).
12. Полный перечень обязательных требований дается применительно к каждой структурной единице нормативного правового акта (или совокупности взаимосвязанных структурных единиц), устанавливающей (устанавливающих) соответствующие обязательные требования, и заключается в перечислении соответствующих обязательных требований в виде прямых цитат из нормативного правового акта.
13. В качестве дополнений к перечню обязательных требований контрольно-надзорные органы, соблюдая требования настоящего раздела Стандарта, разрабатывают и оформляют следующие перечни обязательных требований:
— перечень обязательных требований, содержащихся в нормативных актах, утверждаемых самими хозяйствующими субъектами, либо иными документами, обязанность соблюдения которых подконтрольными субъектами следует из их юридических действий, если соблюдение содержащихся в них требований проверяется при проведении мероприятий по контролю (надзору);
— перечень обязательных требований, содержащихся в принятых федеральными органами публичной власти правовых документах методического и (или) интерпретационного характера (например, методические рекомендации, информационные письма, разъяснения законодательства), если положения соответствующих документов таким образом уточняют содержание обязательных требований, соблюдение которых входит в предмет государственного контроля (надзора), что приобретают самостоятельное правовое значение.
|
| AndreyPopov / Depositphotos.com |
Вчера в Госдуму был внесен проект федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации». Он определяет правовые и организационные основы установления, оценки применения обязательных требований, содержащихся в НПА, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках госконтроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления государственных и муниципальных услуг, оценки соответствия продукции и иных форм оценок и экспертиз. Документ подготовлен Правительством РФ в рамках реализации механизма «регуляторной гильотины».
Остановимся на ключевых моментах законопроекта1.
Понятие обязательных требований и полномочия по их установлению
Впервые в законодательстве планируется закрепить и расшифровать понятие «обязательные требования». Под таковыми будут пониматься установленные НПА условия, ограничения, запреты, а также обязанности граждан и организаций, направленные на защиту охраняемых федеральными законами ценностей.
При этом четко регламентированы полномочия по установлению обязательных требований. Предусмотрено, что они будут устанавливаться федеральными законами, Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. и актами, составляющими право Союза, международными договорами РФ, не требующими издания внутригосударственных актов для их применения и действующими в РФ непосредственно. В отдельных случаях допускается их установление указами Президента РФ, НПА Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и организаций, наделенных соответствующими полномочиями.
Ограничения по срокам
Законопроектом вводятся ограничения по срокам:
- вступления НПА, содержащих обязательные требования, в силу (по общему правилу, положения таких НПА должны вступать в силу с 1 марта или с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем через три месяца после официального опубликования документа);
- действия НПА, содержащего обязательные требования (этот срок не может превышать шести лет со дня его вступления в силу, однако по результатам оценки применения обязательных требований допускается продление срока действия соответствующего НПА).
Эти правила не будут применяться в отношении тех актов, которые принимаются для предупреждения терактов, угрозы обороне страны и безопасности государства, а также документов, направленных на недопущение возникновения последствий обстоятельств, произошедших вследствие непреодолимой силы (в том числе эпидемий, эпизоотий, техногенных аварий и катастроф).
Принципы установления и оценки применения обязательных требований
Им посвящена отдельная глава законопроекта. В числе принципов установления и оценки применения обязательных требований указаны принципы:
- законности (установление обязательных требований в порядке, определяемом законом, исключительно в целях защиты охраняемых федеральными законами ценностей);
- обоснованности (введение обязательных требований при наличии риска причинения вреда охраняемым законом ценностям, а также возможность и достаточность их установления в качестве мер защиты этих ценностей);
- правовой определенности и системности (содержание обязательных требований должно быть ясным, логичным, понятным правоприменителю и иным лицам, не должно приводить к противоречиям и расхождениям с целями и принципами законодательного регулирования);
- открытости и предсказуемости (проведение открытого обсуждения при подготовке соответствующего проекта НПА);
- исполнимости обязательных требований (возможность лиц, в отношении которых установлены требования, исполнить их без несоразмерных рискам затрат).
Здесь же содержатся оговорки о невозможности применения обязательных требований по аналогии, о запрете установления обязательных требований в целях уменьшения или устранения коммерческих и иных рисков, не причиняющих вред охраняемым законом ценностям. Также указывается на неприменение обязательных требований, содержащихся в неопубликованных НПА (это не касается требований, составляющих гостайну или иную охраняемую информацию ограниченного доступа).
Порядок установления и оценки применения обязательных требований
Наряду с соблюдением при установлении обязательного требования вышеперечисленных принципов, прописан еще ряд условий, касающихся содержания самого НПА (в части определения условий, ограничений, обязанностей, запретов, лиц, обязанных соблюдать требования, форм оценки соблюдения проверки обязательных требований и других положений в зависимости от объекта установления требования). Вместе с тем, предусматривается ведение реестра обязательных требований в отдельных сферах общественных отношений, а также возможность определения формата установления обязательных требований. Последняя может пригодиться, например, в целях перевода их в машиночитаемый формат представления данных.
В части регламентации процедуры установления обязательных требований также предусмотрены публичное обсуждение проектов НПА с обязательными требованиями, оценка регулирующего воздействия и правовая экспертиза таких проектов, а также оценка применения самих обязательных требований. При этом в рамках экспериментальных правовых режимом допускается полный или частичный отказ от применения определенной группой лиц обязательных требований, выраженных в форме условий, ограничений, запретов для граждан и организаций в целях оценки их эффективности.
Соблюдение обязательных требований
Для обеспечения соблюдения обязательных требований предлагается разрешить уполномоченным органам и организациям давать официальные разъяснения по ним (в форме приказов). После госрегистрации в Минюсте России разъяснения будут распространяться на неопределенный круг лиц. В свою очередь, разъяснения обязательных требований, издаваемые должностными лицами органов и организаций, в отношении конкретных субъектов или применительно к конкретной ситуации, будут носить только рекомендательный характер.
Что касается обязательных требований, установленных в нарушение закрепленных принципов и порядка, то предполагается возможность их оспаривания (в том числе органами прокуратуры) посредством признания НПА, содержащих такие требования, недействительными и подлежащими отмене.
Обеспечение реализации положений законопроекта
Отдельно регламентирован механизм реализации «регуляторной гильотины». Так, Правительству РФ предписано до 1 января 2021 года обеспечить признание утратившими силу, не действующими на территории России и отмену своих НПА, а также актов федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов госвласти РСФСР и СССР, содержащих обязательные требования и вступивших в силу до указанной даты. Причем независимо от того, отменены ли НПА с начала 2021 года или нет, при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля, предоставлении госуслуг не будет проводиться оценка соблюдения обязательных требований, содержащихся в них (однако кабинет министров сможет установить исключения из этого правила).
Согласно законопроекту после «чистки» нормативной базы, касающейся обязательных требований, на федеральном уровне, «регуляторная гильотина» доберется и до аналогичных региональных и муниципальных актов. По замыслу законодателя, первые должны быть отменены до 1 января 2022 года, вторые – до 1 января 2023 года.
В случае одобрения законопроекта соответствующий закон начнет действовать через 90 дней после его официального опубликования, за исключением ряда положений, для которых установлены иные сроки вступления в силу.
***
По словам Председателя Правительства РФ Дмитрия Медведева, проектируемый закон направлен на создание новой – более четкой и компактной – системы обязательных требований. «Эти требования действительно необходимы – с точки зрения предотвращения рисков для жизни и здоровья и других охраняемых законом ценностей. При этом эти требования, естественно, должны быть понятными», – подчеркнул он в ходе заседания, посвященного обсуждению документа. В обоснование необходимости разработки отдельного акта об обязательных требованиях премьер-министр указал на то, что в действующем законодательстве насчитывается порядка 2 млн обязательных норм и правил. «Чтобы избавиться от этого груза, поэтапно вводится механизм «регуляторной гильотины». Главная задача заключается не в том, чтобы отменить старое регулирование, а именно в том, чтобы создать новое, особенно в случаях, когда это регулирование все-таки необходимо», – заключил он.
_____________________________
1 С текстом законопроекта № 851072-7 «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» и материалами к нему можно ознакомиться на официальном сайте Госдумы.
Российским законодателем в статье 209 Трудового кодекса РФ требования охраны труда определяются как: государственные нормативные требования охраны труда (в том числе
стандарты безопасности труда), а также требования охраны труда, установленные правилами и инструкциями по охране труда.
В свою очередь статья 211 Трудового кодекса РФ дает определение государственным нормативным требованиям охраны труда:
- Государственные нормативные требования охраны труда – это содержащиеся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации и законах и иных
нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, установленные правила, процедуры, критерии и нормативы, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой
деятельности.
Государственные нормативные требования охраны труда обязательны для исполнения всеми юридическими и физическими лицами при осуществлении ими любых видов деятельности, в
том числе:
- при проектировании, строительстве (реконструкции) и эксплуатации объектов;
- при конструировании машин, механизмов и другого оборудования;
- при разработке технологических процессов;
- при организации производства и труда.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2010 №1160 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и изменении нормативных правовых актов, содержащих
государственные нормативные требования охраны труда» к нормативно-правовым актам, содержащим государственные нормативные требования охраны труда, относятся:
- Стандарты безопасности труда.
- Правила и типовые инструкции по охране труда.
- Государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (санитарные правила и нормы, санитарные нормы, санитарные правила, гигиенические нормативы,
устанавливающие требования к факторам производственной среды и трудового процесса).
Нормативные акты, содержащие государственные нормативные требования охраны труда:
- Государственные стандарты и системы стандартов безопасности труда (ГОСТ Р ССБТ);
- Межотраслевые правила по охране труда (ПОТ РМ);
- Межотраслевые типовые инструкции по охране труда (ТИ РМ);
- Отраслевые правила по охране труда (ПОТ РО);
- Типовые инструкции по охране труда (ТИ РО);
- Правила безопасности (ПБ);
- Правила устройства и безопасной эксплуатации (ПУБЭ);
- Инструкции по безопасности (ИБ);
- Строительные нормы и правила (СНиП);
- Своды правил по проектированию и строительству (СП);
- Санитарные правила (СП);
- Гигиенические нормативы (ГН);
- Санитарные правила и нормы (СанПиН);
- Санитарные нормы (СН).
Основные отличия государственных нормативных требований охраны труда от требований охраны труда, установленных правилами и инструкциями по охране труда, состоят в следующем:
- Государственные нормативные требования охраны труда носят императивный характер, т.е. не допускают никаких отступлений от установленного ими правилами поведения, действуя независимо от
усмотрения субъектов трудового права. - Государственные нормативные требования охраны обладают большей юридической силой по отношению к требованиям охраны труда, установленным правилами и инструкциями по охране труда.
- Требования охраны груда, установленные правилами и инструкциями по охране труда, разрабатываются па основе государственных нормативных требований охраны труда.
- Государственные нормативные требования охраны труда содержатся в законах и подзаконных актах Российской Федерации и субъектов РФ, к которым относятся стандарты безопасности труда,
правила и типовые инструкции по охране труда, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, санитарные правила и гигиенические нормативы, устанавливающие требования к факторам рабочей среды и
трудового процесса. - Государственные нормативные требования охраны труда обязательны для исполнения всеми юридическими и физическими лицами при осуществлении ими любых видов производственной деятельности, тогда
как требования охраны труда, установленные правилами и инструкциями по охране труда, носят местный характер (разработанные органами местного самоуправления или у конкретного работодателя) либо
распространяются на отдельные субъекты трудового права.
Порядок разработки, утверждения и изменения подзаконных нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, в том числе стандарты безопасности труда,
устанавливается Правительством РФ с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.
Акты, содержащие государственные нормативные требования охраны труда (стандарты безопасности труда, правила и типовые инструкции по охране труда, санитарно-эпидемиологические правила и
нормативы, устанавливающие требования к факторам рабочей среды и трудового процесса), издаются после рассмотрения проектов указанных актов па заседании Российской трехсторонней комиссии по
регулированию социально-трудовых отношений.
Внесение изменений в акты, содержащие требования охраны труда, осуществляется:
- При изменении законодательства Российской Федерации об охране труда.
- По результатам комплексных исследований состояния и причин производственного травматизма и профессиональных заболеваний.
- По результатам изучения российского и международного опыта работы по улучшению условий труда.
- На основании анализа результатов специальной оценки условий труда, результатов внедрения новой техники и технологий.
- По предложениям федеральных органов исполнительной власти и (или) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе о гармонизации актов, содержащих требования охраны
труда, с нормами международного права в области охраны труда.
Государственные нормативные требования охраны труда утверждаются сроком на 5 лет и могут быть продлены не более чем на 2 срока. Решение о продлении срока действия государственных нормативных
требований охраны труда либо об их досрочной отмене может быть принято не позднее чем за 9 (девять) месяцев до окончания срока их действия.
Одной из важнейших функций государственных нормативных требований охраны труда является их использование для регулирования социально-трудовых отношений.
Техническое регулирование характеристик и параметров безопасности продукции и производственных процессов, в соответствии с Законом о техническом регулировании, осуществляется техническими
регламентами. Названный закон не регулирует отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением требований в области охраны труда, но регулирует отношения, связанные с
разработкой, принятием, применением и исполнением требований к продукции или к продукции и связанным с требованием к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства,
строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации,
С момента вступления в силу Закона о техническом регулировании решается проблема гармонизации российских норм с международными нормами и нормами Европейского союза. В настоящее время из 400
запланированных к разработке технических регламентов введены в действие несколько десятков, в том числе:
- «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» принят Федеральным законом от 22.07.2008 N 123-ФЗ в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц,
государственного и муниципального имущества от пожаров, определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной
безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения. - «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» принят Федеральным законом от 30.12.2009 N 384-ФЗ в целях защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических и
юридических лиц, государственного и муниципального имущества, охраны окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение, приобретателей,
обеспечения энергетической эффективности зданий и сооружений. - «Технический регламент Таможенного союза «О безопасности средств индивидуальной защиты» (ТР ТС 019/2011)» принят решением Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 N 878 с целью
установления на единой таможенной территории Таможенного союза обязательных для применения и исполнения требований к средствам индивидуальной защиты, обеспечения свободного перемещения
средств индивидуальной защиты, выпускаемых в обращение на единой таможенной территории Таможенного союза, а также в целях обеспечения на территории Таможенного союза защиты жизни и здоровья
граждан, охраны окружающей среды, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей. - «Технический регламент о безопасности сетей газораспределения и газопотребления» принят постановлением Правительства РФ от 29.10.2010 N 870 в целях защиты жизни и (или)
здоровья граждан, имущества, физических и (или) юридических лиц, государственного и (или) муниципального имущества, окружающей среды, жизни и (или) здоровья животных и растений, предупреждения
действий, вводящих в заблуждение потребителей, а также для обеспечения энергетической эффективности.
Кроме указанных выше принят и ряд других технических регламентов.