В каких нормативных актах содержатся административные материальные нормы

Административно-правовые нормы – это общеобязательное, структурно-организованное, государственно-властное веление, содержащееся в нормативном правовом акте, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в иных сферах жизнедеятельности общества.

Особенности административно-правовых норм:

• 1) являются разновидностью юридических норм;
• 2) объектом регулирования выступают особого рода общественные отношения – управленческие;
• 3) административно-правовые нормы – средство реализации публичных интересов в сфере государственного управления;
• 4) устанавливаются органами государственной власти, местного самоуправления, администрацией предприятий, учреждений, организаций;
• 5) содержатся в нормативных правовых актах различной юридической силы (законах и подзаконных нормативных правовых актах);
• 6) имеют представительно-обязывающий характер;
• 7) обеспечиваются мерами государственного принуждения;
• 8) преследуют цель обеспечения должного управленческого порядка;
• 9) во многих случаях регулируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей права (финансового, земельного, экологического, трудового и др.).

Структура административно-правовой нормы – ее внутреннее строение, совокупность логически обусловленных элементов.

Элементы структуры административно-правовой нормы:

• 1) гипотеза – часть административно-правовой нормы, указывающая на условия, при наступлении которых норма начинает действовать;
• 2) диспозиция – часть административно-правовой нормы, содержащая правила должного поведения субъектов управления;
• 3) санкция – часть административно-правовой нормы, указывающая на последствия, наступающие в результате нарушения диспозиции.

Выделяют следующие виды административно-правовых норм.

• 1. По предмету правового регулирования: материальные – закрепляющие юридический статус управленческих отношений, их непосредственно регулирующие; процессуальные – определяющие условия и порядок реализации материальных административно-правовых норм.
• 2. По функциям права: регулятивные – регулирующие позитивные управленческие отношения; охранительные – регулирующие управленческие отношения, связанные с их защитой и вытеснением отношений, чуждых данному обществу.
• 3. По методу правового регулирования: императивные – содержат категорические требования в отношении варианта поведения в сфере управления; диспозитивные – дающие возможность участникам управленческих отношений выбирать вариант поведения исходя из имеющейся юридической альтернативы; рекомендательные, с помощью которых участникам управленческих отношений предлагается наиболее эффективный (целесообразный) вариант решения стоящих перед ними задач; поощрительные, содержащие меры поощрения, применяемые к участникам управленческих отношений при наличии в их действиях факта заслуги.
• 4. По содержанию предписания: управомочивающие – нормы, в которых закрепляются субъективные права участников управленческих отношений, выражается юридическая возможность адресата действовать в рамках установленных требований по своему усмотрению; обязывающие – нормы, закрепляющие юридические обязанности участников управленческих отношений, предписывающие определенные варианты поведения; запрещающие – нормы, содержащие юридические запреты на совершение определенных действий в сфере государственного управления.
• 5. По адресату: регламентирующие организацию и деятельность органов исполнительной власти; административно-правовой статус государственных служащих; организацию и деятельность государственных предприятий и учреждений; отдельные вопросы функционирования негосударственных (коммерческих) структур; административно-правовой статус общественных объединений и их служащих; административно-правовой статус граждан.
• 6. По действию в пространстве: федеральные – действующие в пределах Российской Федерации; региональные (окружные) – действующие в пределах региона Российской Федерации (федерального округа); субъектов РФ – действующие в пределах субъекта РФ; муниципальные – действующие в пределах муниципального образования; локальные – действующие в пределах учреждения, предприятия, организации.
• 7. По действию во времени: срочные – нормы, для которых определен срок действия; бессрочные – нормы без указания срока действия, действующие до момента фактической или юридической отмены; чрезвычайные – нормы, вступающие в действие при наступлении определенных обстоятельств.
• 8. По кругу лиц общего действия – регламентирующие деятельность всех или большинства субъектов управленческих отношений; специальные – распространяющие действия на отдельные категории, группы субъектов управленческих отношений (пенсионеров, студентов, вынужденных переселенцев и др.).
• 9. По юридической силе: законодательные – содержащиеся в нормативных правовых актах высшей юридической силы; подзаконные – содержащиеся в подзаконных нормативных правовых актах.
• 10. По характеру юридической защиты: охраняемые в судебном порядке; охраняемые во внесудебном (административном) порядке.

Реализация административно-правовых норм – это практическое претворение предписаний административно-правовой нормы в правомерное поведение участников управленческих отношений.

Формы (виды) реализации административно-правовых норм: исполнение, соблюдение, использование, применение.

Исполнение – форма реализации предписывающих административно-правовых норм, состоящая в реализации возложенных на субъектов управленческих отношений юридических обязанностей.

Соблюдение – форма реализации запрещающих административноправовых норм, когда субъекты управленческих отношений должны воздержаться от определенных вариантов поведения под угрозой наказания.

Использование – форма реализации управомочивающих административно-правовых норм, когда субъекты управленческих отношений своим активным поведением реализуют имеющиеся у них субъективные права.

Применение – особая форма реализации административно-правовых норм, состоящая в разрешении управомочивающим субъектом конкретного управленческого дела с вынесением индивидуальных юридических актов.

Нормативный правовой акт — это письменный официальный доку­мент, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим орга­ном в пределах его компетенции и направленный на установление, изме­нение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание посто­янного или временного характера, рассчитанное на многократное приме­нение.

В административно-правовой норме содержится правило поведе­ния, регулирующее общественные отношения в сфере исполнитель­ной власти (государственного управления). Норма административного права выражает сущность регулируемого ею общественного отноше­ния, является «кирпичиком» конкретного административно-правово­го акта (закона, указа Президента, постановления Правительства и др.).

Нормы административного права занимают важное место в системе российского права, так как регламентируют широкий круг разнообраз­ных общественных отношений. Ими определяются границы должного, допускаемого или рекомендуемого поведения людей, порядок деятель­ности органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также государственных и негосударственных предприятий, учреждений, ор­ганизаций и трудовых коллективов в сфере исполнительной власти (государственного управления). Нормы административного права ус­танавливают правовой режим взаимоотношений субъектов государственного управления и местного самоуправления, определяют права, свободы и обязанности граждан в сфере исполнительной власти и га­рантии их реализации. Значительное место занимают нормы об адми­нистративной, дисциплинарной и материальной ответственности, а также о способах обеспечения законности и дисциплины в деятельнос­ти органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Нормы административного права не только упорядочивают, за­крепляют и защищают новые общественные отношения, возникающие при переходе к рыночной экономике, но и вытесняют из сферы испол­нительной власти (государственного управления) общественные отно­шения, не отвечающие современным условиям. Во многих его нормах определяется механизм исполнения, претворения в жизнь, примене­ния требований законов к конкретным обстоятельствам и объектам управления.

Целям исполнения и применения законодательства служит и правотворческая деятельность самих органов исполнительной власти. В случаях, когда нормы законов не имеют прямого действия, эту роль выполняют подзаконные акты, издаваемые Правительством, феде­ральными и региональными органами исполнительной власти. Дета­лизируя и конкретизируя конституционные и законодательные нормы, подзаконные акты делают их реально «работающими».

Существуют различные виды административно-правовых норм (см. схему 3). Основаниями их подразделения на виды являются: содержа­ние; форма выражения установленных правил; круг лиц, на которых они распространяются; порядок действия норм в пространстве и другие признаки.

По содержанию административно-правовые нормы группируются в правовые институты — совокупности определенных правовых норм, родственных по содержанию регулируемых ими общественных отно­шений. Соответственно весьма многочисленные административно-правовые нормы подразделяются на следующие виды норм:

закрепляющие права, обязанности и ответственность (статус) субъ­ектов административного права: граждан, органов исполнительной власти, государственных служащих, предприятий, учреждений и орга­низаций;

определяющие формы и методы реализации исполнительной власти;

устанавливающие административную ответственность за правона­рушения, не являющиеся преступлениями;

регулирующие административно-процессуальную деятельность;

обеспечивающие законность в деятельности органов исполнитель­ной власти;

Схема 3. Классификация административно-правовых норм

определяющие основные положения по организации государствен­ного управления в экономической, социально-культурной и админи­стративно-политической сферах.

Те группы административно-правовых норм, которые определяют права, обязанности и ответственность участников регулируемых ими отношений, принято называть материальными — например, статьи многочисленных положений о субъектах государственного управле­ния. Административно-правовые нормы, которые определяют поря­док (процедуру) реализации норм материального права, называются процессуальными — например, разделы Кодекса об административных правонарушениях РСФСР* (КоАП), регулирующие производство по соответствующим категориям дел.

* Ведомости Верховного Совета РСФСР (в дальнейшем — Ведомости РСФСР). 1984. № 27. Ст. 909 (с последующими изменениями и дополнениями).

Деление административно-правовых норм по их содержанию имеет важное значение при изучении курса административного права, позво­ляя группировать в определенной последовательности объемный нор­мативный материал.

По форме выражения (способу воздействия на участников регули­руемых отношений) административно-правовые нормы бывают обя­зывающими, запрещающими, уполномочивающими (дозволительны­ми), стимулирующими (поощрительными) и рекомендательными.

Примером обязывающей нормы, т.е. содержащей предписание дей­ствовать должным образом, является ст. 92 Водного кодекса РФ*, со­гласно которой водопользователи обязаны рационально использовать водные объекты, соблюдать условия и требования, установленные в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объек­том. Здесь же содержится и запрет: не допускать нарушения прав дру­гих водопользователей, а также нанесения вреда здоровью людей, ок­ружающей природной среде и др.

* СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.

Уполномочивающими (дозволительными) являются, например, ст. 11—15 Закона от 18 апреля 1991 г. «О милиции»*, где подробно оп­ределены виды дозволенных действий милиции при выполнении воз­ложенных на нее обязанностей, условия и пределы применения физи­ческой силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

* Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР (далее — Ведомости РСФСР). 1991. № 16. Ст. 503; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации (далее — Ведомости РФ). 1993. № 10. Ст. 360; № 32 Ст. 1231; СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2964; СЗ РФ. 1999 № 14. Ст. 1666; № 29. Ст. 3698; № 49 Ст. 5905.

Стимулирующие (поощрительные) нормы предусматривают сред­ства (меры) материального или морального воздействия на участников регулируемых управленческих отношений с целью обеспечения их должного поведения (например, предоставление определенных льгот).

Важное значение имеет деление административно-правовых норм по порядку действия во времени, в пространстве и по кругу лиц.

Общим правилом является то, что административно-правовые нормы вступают в силу, т.е. начинают действовать, с момента доведения их до сведения исполнителей. В отдельных случаях они вступают в силу в срок, указанный в нормативном акте.

Действие норм права обычно рассчитано на неопределенное время, но могут предусматриваться и временные условия их действия, напри­мер, на период действия чрезвычайного положения на определенной территории. Общим правилом является то, что нормативный акт обрат­ной силы не имеет, а исключения оговариваются в самом акте.

Действие административно-правовых норм в пространстве связано с положением органа, издавшего акт. Исходя из этого различают нормы, действующие на территории Российской Федерации, субъектов Феде­рации или региона; нормы межотраслевого и отраслевого характера; нормы (и акты) локального (внутриорганизационного) характера.

По кругу физических лиц действие административно-правовых норм связано с распространением устанавливаемых ими правил на всех граждан либо на отдельные их группы (военнослужащие, беженцы, работники определенного министерства и т.д.) — это так называемые специальные субъекты.

Как и любая другая норма права, административно-правовая норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза содержит указание на фактические условия реализации нормы, обстоятельства, при наличии которых надо или можно дейст­вовать определенным образом. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы административного права, являются юридическими фактами, порождающими, изменяющими или прекращающими адми­нистративные правоотношения. Например, ст. 13 КоАП предусматри­вает, что административной ответственности подлежат лица, достиг­шие к моменту совершения административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста. В данном случае достижение указанного возраста дает право уполномоченным на то органам привлечь винов­ного к административной ответственности.

Диспозиция — центральная часть административно-правовой нормы — определяет само правило поведения, предписываемое, дозво­ляемое или рекомендуемое данной нормой права.

В санкции административно-правовой нормы указываются небла­гоприятные последствия, наступающие для нарушителей установлен­ного данной нормой правила.

Административно-правовая норма не тождественна содержанию статьи или параграфа того или иного акта. Специфика этой нормы заключается в том, что санкция (как в ряде случаев и гипотеза) не всегда выражена непосредственно в содержании того акта, в который вклю­чена данная норма, — зачастую она предусмотрена другим актом.

Например, Порядок отчетности руководителей федеральных госу­дарственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ, ут­вержденный Правительством 4 октября 1999 г.*, изложен в п. 1—5 этого нормативного правового акта, а в п. 6 указано, что за искажение отчет­ности названные лица несут ответственность, установленную законо­дательством РФ. Следовательно, п. 6 не содержит конкретных сан­кций, а отсылает к другим нормативным актам. Так, дисциплинарная ответственность государственных служащих, которыми в данном слу­чае могут быть представители Российской Федерации в органах управ­ления открытых акционерных обществ, за должностной проступок предусмотрена ст. 14 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об осно­вах государственной службы Российской Федерации»**, а негосударст­венных служащих (руководителей предприятий) — нормами Кодекса законов о труде (КЗоТ) РФ.

* СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5034.

** СЗ РФ. 1995. №31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974

Реализация норм административного права, как и других отраслей права, представляет собой процесс практического претворения в жизнь содержащихся в них требований и может заключаться в их исполнении, а также применении, т.е. принятии на их основе госу­дарственно-властных решений применительно к конкретным случаям или субъектам управленческого процесса. Исполнение — это совер­шение всеми участниками административно-правовых отношений тех действий, которые предписаны в нормах. В отличие от исполнения применение административно-правовых норм осуществляется орга­нами исполнительной власти (должностными лицами) и практически выражается в издании ими индивидуальных правовых актов, осно­ванных на требованиях материальных или процессуальных норм. На­пример, издание Президентом указа о назначении конкретного лица на должность федерального министра является применением п. «д» ст. 83 Конституции.

Таким образом, административное право как совокупность право­вых норм, регулирующих общественные отношения в сфере исполни­тельной власти, присущими ему способами и средствами обеспечивает исполнение требований действующего российского законодательства, а также защиту прав и законных интересов участников регулируемых общественных отношений

Акты органов законодательной и исполнительной власти, содержа­щие административно-правовые нормы, которые регулируют общест­венные отношения в сфере исполнительной власти, именуются источ­никами административного права.

После распада СССР и образования Содружества Независимых Го­сударств (СНГ) следует различать акты: 1) Российской Федерации (России, ранее — РСФСР); 2) СНГ, принятые с участием России и действующие на ее территории; 3) акты СССР, применяемые постоль­ку, поскольку соответствующих актов России еще не имеется, при ус­ловии, что они не противоречат российскому законодательству. Кроме того, имеются международные акты, выполнять которые обязалась Российская Федерация.

Из ст. 5 Конституции следует, что, будучи субъектами Российской Федерации, республики (государства) имеют свои конституции и зако­нодательство, а края, области, города федерального значения, авто­номная область и автономные округа — свои уставы и законодательст­во. Согласно п. «к» ст. 72 Конституции, административное и админи­стративно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Источниками административного права России являются: Консти­туция; законы (федеральные конституционные и федеральные), в ко­торых содержатся административно-правовые нормы; соответствую­щие кодексы (прежде всего КоАП, Таможенный кодекс РФ* и другие отраслевые кодексы); нормативные акты Президента, Правительства, федеральных органов исполнительной власти; нормативные акты ор­ганов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие административ­но-правовые отношения.

* Ведомости РФ 1993. №31. Ст. 1224.

Важнейшими официальными изданиями, где публикуются адми­нистративно-правовые акты, являются Собрание законодательства Российской Федерации (до 1 мая 1994 г. — Ведомости Съезда народных Депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации), Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, а также Российская газета*.

* СЗРФ 1994. №8. Ст. 801.

Федеральным законом от 22 октября 1999 г.* Парламентская газета объявлена официальным периодическим изданием Федерального Со­брания, где публикуются федеральные конституционные законы, фе­деральные законы и акты палат Федерального Собрания.

* СЗ РФ 1999. №43. Ст. 5124.

В стране проводится большая работа по совершенствованию зако­нодательства и его систематизации (прежде всего кодификации). Мно­гие нормативные акты признаются утратившими силу, вместо них при­нимаются новые, адекватные реальным современным потребностям общества и государства.

В целях реализации положений ст. 15 Конституции, упорядочения законодательства, обеспечения его стабильности и укрепления консти­туционной законности 6 февраля 1995 г. Президентом был издан Указ «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации»*. Он ставит задачу создания официального, систематизированного, полного собрания действующих на территории России нормативных актов. Ут­верждено Положение о Временной комиссии по подготовке и изданию Свода и ее персональный состав.

* СЗ РФ. 1995. №7. Ст. 509.

Необходимость в составлении и издании Свода законов возникла в связи с тем, что современное законодательство крайне запутано и про­тиворечиво, ориентироваться в нем крайне сложно не только гражда­нам, но и квалифицированным юристам.

Прежде всего предстоит провести ревизию всего законодательства, начиная с 1917 г. Итогом, как определено приведенным Указом, станет хронологическое собрание действующих нормативных актов на маши­ночитаемых носителях. Следующий этап — разграничение собранного материала по принципу: акты жизнеспособные, акты устаревшие либо противоречащие действующему законодательству. Каждый акт (вне за­висимости от того, останется ли он в числе действующих или будет отменен) пройдет не только юридическую экспертизу, заключение по нему представят ведущие специалисты соответствующих отраслей зна­ний и народного хозяйства. Одновременно будут определены принци­пы основ формирования Свода на бумажных носителях, т. е. в тради­ционном и привычном виде книжных томов.