В каких международно правовых актах содержатся нормы муниципального права
Международное право оказывает значительное влияние на формирование правовой базы местного самоуправления и, соответственно, муниципальной демократии. Безусловно, возрождение и развитие местного самоуправления в России были обусловлены внутренними условиями глубоких демократических преобразований, но благоприятным фоном для развития этих процессов послужили демократические факторы международной жизни, повышение роли международного права в решении мировых и внутригосударственных проблем.
Вступление Российской Федерации в Совет Европы означало ее вхождение в континентальное правовое пространство, принятие Россией обязательств, вытекающих из общепризнанных европейских юридических норм. Сегодня Россия участвует в 28 европейских конвенциях, среди которых Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, заключенная в Риме 4 ноября 1950 г., Европейская хартия местного самоуправления, подписанная в Страсбурге 15 октября 1985 г., и др.
Конституция РФ 1993 г. содержит основополагающий принцип в области соотношения норм международного и внутреннего (национального) права, в соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; если же международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15). Таким образом, Конституция РФ закрепила приоритет международных договоров РФ перед нормами национального законодательства, а это означает, что правоприменители не только вправе, но и обязаны прибегать к нормам международного права при разрешении конкретных дел.
Это в полной мере касается и тех международно-правовых актов, которые содержат нормы муниципального права. К ним можно отнести в первую очередь универсальные акты в области прав человека, как-то: Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод; Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г.; Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. и др. В каждом из этих документов содержатся положения, имеющие прямое или косвенное отношение к регулированию вопросов, связанных с участием граждан в осуществлении местного самоуправления; в этой части данные положения являются источниками муниципального права.
Вторая группа международно-правовых источников муниципального права – это специальные международно-правовые акты в области местного самоуправления. Особое место занимает в этом ряду Европейская хартия местного самоуправления. Рассматривая местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя и стремясь защитить и укрепить его в европейских странах, государства – члены Совета Европы разработали Европейскую хартию местного самоуправления, придав этому акту статус международной конвенции. Российская Федерация подписала Европейскую хартию в день своего вступления в Совет Европы, а в 1998 г. ее ратифицировала. Политико-правовое значение Европейской хартии заключается, в частности, в том, что в ней определяются понятие местного самоуправления и демократические основы организации и деятельности органов местного самоуправления, закрепляются положения общего характера относительно полномочий этих органов, условий их осуществления, провозглашается принцип соразмерности финансовых средств органов местного самоуправления тем полномочиям, которые предоставлены им конституцией или законом. Отдельная статья Европейской хартии устанавливает принцип, в соответствии с которым в каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления (п. 2 ст. 10). Европейская хартия предусматривает также право органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных законодательством страны принципов местного самоуправления (ст. 11). Положения Хартии неоднократно использовались Конституционным Судом РФ[1].
К этой же группе в качестве специальных международных правовых актов в сфере местного самоуправления можно отнести решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия, а также документы других международных организаций, например Декларацию о принципах местного самоуправления, принятую Межпарламентской ассамблеей государств – участников СНГ в 1994 г.
Все указанные выше международные акты не только обязательны для исполнения в России, но в соответствии с общим принципом, закрепленным в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, обладают приоритетом перед муниципальными нормами национального законодательства (исключая положения самой 1
Вместе с тем Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П в связи с оценкой конституционности отдельных положений ст. 89 Устава (Основного Закона) Курской области от 2 ноября 1995 г., предусматривавших, в частности, возможность государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения ее целесообразности, а не только законности, сделал следующий важный вывод: «На оценку конституционности оспариваемых норм не влияет и то, что отдельные положения п. 3 и 4 ст. 89 Устава (Основного Закона) Курской области по существу воспроизводят положения п. 2 и 3 ст. 8 Европейской хартии о местном самоуправлении (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.), устанавливающей минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать».
Таким образом, общий принцип приоритета международноправовых требований перед нормами национального законодательства не действует, если он ведет к снижению уровня демократических гарантий, получивших закрепление в соответствующих институтах российского муниципального права на уровне Конституции РФ или федеральных законов. В целом же закрепленные в международно-правовых актах принципы и нормы, обеспечивающие реализацию права граждан на осуществление местного самоуправления, «работают» в системном единстве с российским законодательством на становление муниципальной демократии в России.
Важно также подчеркнуть, что данная правовая позиция Конституционного Суда РФ ни в коей мере не может рассматриваться как ставящая под сомнение положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Ведь в «Курском деле» речь шла не о соотношении принципов и норм международного права с национальными нормами РФ, а о конституционной оценке конкретных норм проверяемого закона субъекта РФ, которые произвольно расширяли пределы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, допуская, в частности, такой контроль с точки зрения не только законности, но и целесообразности принимаемых решений, что противоречит требованиям Конституции РФ. Вместе с тем следует иметь в виду, что нормативные положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ не могут рассматриваться изолированно, в отрыве от общей системы конституционного регулирования соотношения наднационального и внутригосударственного права: их пределом, безусловно, являются конституционные принципы народного и государственного суверенитета (ч. 1 и 2 ст. 3, ч. 1 ст. 4 Конституции РФ), а также принцип верховенства и высшей юридической силы Конституции РФ в ее правовой системе (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). Из этого контекста со всей определенностью следует, что нормы международного права не имеют приоритета перед Конституцией РФ, как не являются приоритетными по отношению к нормам федеральных законов, выражающим присущие Конституции РФ принципы и ценности, такие положения международных правовых актов, которые ставят под сомнение возможность полноценной реализации суверенных конституционных интересов многонационального народа России, достойную жизнь и свободное развитие российских граждан. Именно такой подход был положен в основу Постановления Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2013 г. № 27-П, смысл которого сводится к следующему: выводы наднационального юрисдикционного органа (в данном конкретном деле – Европейского Суда но правам человека) относительно нарушения Российской Федерацией закрепленных в международном договоре прав и свобод заявителя, обусловленные применением к нему норм национального законодательства, не могут рассматриваться как влекующие за собой необходимость автоматической утраты такими нормами юридической силы, и если российский суд в процессе исполнения соответствующего решения придет к выводу о невозможности восстановления прав заявителя вследствие действия указанных норм национального законодательства, он обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке подлежащих применению законоположений на соответствие Конституции РФ. При этом не может служить препятствием для признания запроса суда допустимым тот факт, что ранее Конституционный Суд РФ признал жалобу гражданина, в отношении которого впоследствии было установлено нарушение закрепленных международным договором его нрав и свобод, не отвечающей критерию допустимости в связи с отсутствием нарушения его конституционных прав законоположениями, примененными в его конкретном деле, поскольку констатация официальным органом нарушения гарантированных международным договором прав и свобод человека может свидетельствовать о неопределенности в вопросе о соответствии этих законоположений Конституции РФ. Конституционный Суд РФ указал также, что если в ходе конституционного судопроизводства оспариваемые законоположения будут признаны не противоречащими Конституции РФ, он в рамках своей компетенции определяет возможные конституционные способы реализации соответствующего решения наднационального юрисдикционного органа.
Источник права — внешняя форма выражения и существования правовых норм.
Источниками муниципального права являются:
1. Конституция РФ, которая закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, а также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).
Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции РФ посвящена отдельная гл. 8 “Местное самоуправление” (ст. 130—133). На основе конституционных норм можно определить следующие параметры пространства местного самоуправления:
население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения;
экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежат населению муниципального образования;
система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, при этом система осуществления местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы (исполнительно-распорядительные, контрольные и т.д.);
местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ таких территорий допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий;
органы местного самоуправления имеют самостоятельные полномочия в решении вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и др.), а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;
местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту;
местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
устанавливается запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.
Специальной 8-й главой Конституции РФ конституционные нормы о местном самоуправлении не исчерпываются. Согласно ст. 3 Конституции народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления; в ст. 8 установлено, что в Российской Федерации признается и защищается муниципальная форма собственности; в ст. 9 закреплено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности; согласно ст. 15 органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы; в ст. 18 установлено, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность местного самоуправления; согласно ст. 24 органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом; в ст. 32 установлено, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; в ст. 33 закреплено право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; ст. 40 закрепляет обязанность органов местного самоуправления по поощрению жилищного строительства, создания условий для осуществления права на жилище, а также по бесплатному или за доступную плату предоставлению жилья из муниципальных жилищных фондов малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище; в ст. 41 указывается о бесплатном оказании медицинской помощи гражданам в муниципальных учреждениях здравоохранения, а также о принятии мер по развитию муниципальной системы здравоохранения; ст. 43 гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях и предоставляет каждому право на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в муниципальном образовательном учреждении; в ст. 46 установлено, что решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд; согласно ст. 72 установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
2. Федеральное законодательство.
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления и определяет государственные гарантии его осуществления.
Указанный Федеральный закон определил правовую основу местного самоуправления, которую составляют:Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты.
Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности общества и государства определяются также в следующих правовых актах Российской Федерации.
Кодексы:
Гражданский кодекс Российской Федерации; Семейный кодекс Российской Федерации; Бюджетный кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс Российской Федерации;
Федеральные законы: “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”; “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”; “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”; “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”; “О приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации”; “О связи”; “О почтовой связи”; “Об образовании”; “Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан”; “О ветеранах”; “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”; “О беженцах”; “Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации”; “О милиции”; “Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних”.
В Указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, иных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, как правило, детализируются полномочия органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности муниципальных образований. Особое значение здесь имеют акты, регламентирующие организационно-правовые основы поддержки развития местного самоуправления в России, — о Совете по местному самоуправлению, о Конгрессе муниципальных образований, утверждающие программы государственной поддержки местного самоуправления (в частности, Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации), а также решения Правительства РФ и других федеральных органов о развитии отдельных территорий, закрытых административно-территориальных образованиях и др.
Среди актов федеральных органов государственной власти особое значение имеют решения судебных органов. В российской юридической науке судебный прецедент традиционно не считался источником права. Однако в настоящее время постановления и определения Конституционного Суда РФ играют важную роль в правовом регулировании местного самоуправления в России. С их помощью разрешаются правовые коллизии в сфере местного самоуправления, вызванные принятием нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ.
3. Конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации и иные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Российская Федерация является федеративным государством, и в становлении и развитии местного самоуправления достаточно значительную роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому конституции (уставы), законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации также являются источниками муниципального права России. В Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определен круг вопросов в сфере местного самоуправления, регулирование которых осуществляется законодательством субъектов Российской Федерации.
4.Акты местного самоуправлениянаряду с федеральными и региональными нормативными правовыми актами имеют важное значение для организации и деятельности муниципальных органов. Это уставы муниципальных образований, решения представительных органов местного самоуправления и правовые акты глав местных администраций, многочисленные правовые акты, издаваемые структурными подразделениями местных администраций. К ним относятся и решения, принятые на местном референдуме, а также на сходах граждан.
Особое значение среди актов местного самоуправления имеет устав муниципального образования. Как правило, в уставе муниципального образования содержатся не только нормы об организации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании, но и перечень основных актов местного самоуправления, подлежащих принятию представительным органом и главой муниципального образования, а также порядок подготовки и принятия таких актов, механизм их отмены.
5. Нормы международного праватакже являются источниками муниципального права России. Весьма важное значение в регулировании местного самоуправления в Российской Федерации имеет Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Россия, подписав вышеназванную Хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ратифицировав ее, взяла на себя обязательство соблюдать следующие положения в сфере местного самоуправления:
обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;
основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Это не должно исключать предоставления таким органам в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий;
органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти;
осуществление государственных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии средств;
предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом;
при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям;
необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся;
изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом;
местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление;
статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий;
любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом;
органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;
органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для решения задач, представляющих общий интерес;
органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.
В Европейской хартии местного самоуправления содержатся также и иные положения о местном самоуправлении, соблюдение которых обязательно для Российской Федерации.
[1] Ответы на все практические письменные задания прикрепляются в Moodle. Объем ответа по каждому вопросу не должен превышать 1.5 листов формата А-4, 1.5 интервал.