В каких документах содержится обязательные требования
|
| AndreyPopov / Depositphotos.com |
Вчера в Госдуму был внесен проект федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации». Он определяет правовые и организационные основы установления, оценки применения обязательных требований, содержащихся в НПА, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках госконтроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления государственных и муниципальных услуг, оценки соответствия продукции и иных форм оценок и экспертиз. Документ подготовлен Правительством РФ в рамках реализации механизма «регуляторной гильотины».
Остановимся на ключевых моментах законопроекта1.
Понятие обязательных требований и полномочия по их установлению
Впервые в законодательстве планируется закрепить и расшифровать понятие «обязательные требования». Под таковыми будут пониматься установленные НПА условия, ограничения, запреты, а также обязанности граждан и организаций, направленные на защиту охраняемых федеральными законами ценностей.
При этом четко регламентированы полномочия по установлению обязательных требований. Предусмотрено, что они будут устанавливаться федеральными законами, Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. и актами, составляющими право Союза, международными договорами РФ, не требующими издания внутригосударственных актов для их применения и действующими в РФ непосредственно. В отдельных случаях допускается их установление указами Президента РФ, НПА Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и организаций, наделенных соответствующими полномочиями.
Ограничения по срокам
Законопроектом вводятся ограничения по срокам:
- вступления НПА, содержащих обязательные требования, в силу (по общему правилу, положения таких НПА должны вступать в силу с 1 марта или с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем через три месяца после официального опубликования документа);
- действия НПА, содержащего обязательные требования (этот срок не может превышать шести лет со дня его вступления в силу, однако по результатам оценки применения обязательных требований допускается продление срока действия соответствующего НПА).
Эти правила не будут применяться в отношении тех актов, которые принимаются для предупреждения терактов, угрозы обороне страны и безопасности государства, а также документов, направленных на недопущение возникновения последствий обстоятельств, произошедших вследствие непреодолимой силы (в том числе эпидемий, эпизоотий, техногенных аварий и катастроф).
Принципы установления и оценки применения обязательных требований
Им посвящена отдельная глава законопроекта. В числе принципов установления и оценки применения обязательных требований указаны принципы:
- законности (установление обязательных требований в порядке, определяемом законом, исключительно в целях защиты охраняемых федеральными законами ценностей);
- обоснованности (введение обязательных требований при наличии риска причинения вреда охраняемым законом ценностям, а также возможность и достаточность их установления в качестве мер защиты этих ценностей);
- правовой определенности и системности (содержание обязательных требований должно быть ясным, логичным, понятным правоприменителю и иным лицам, не должно приводить к противоречиям и расхождениям с целями и принципами законодательного регулирования);
- открытости и предсказуемости (проведение открытого обсуждения при подготовке соответствующего проекта НПА);
- исполнимости обязательных требований (возможность лиц, в отношении которых установлены требования, исполнить их без несоразмерных рискам затрат).
Здесь же содержатся оговорки о невозможности применения обязательных требований по аналогии, о запрете установления обязательных требований в целях уменьшения или устранения коммерческих и иных рисков, не причиняющих вред охраняемым законом ценностям. Также указывается на неприменение обязательных требований, содержащихся в неопубликованных НПА (это не касается требований, составляющих гостайну или иную охраняемую информацию ограниченного доступа).
Порядок установления и оценки применения обязательных требований
Наряду с соблюдением при установлении обязательного требования вышеперечисленных принципов, прописан еще ряд условий, касающихся содержания самого НПА (в части определения условий, ограничений, обязанностей, запретов, лиц, обязанных соблюдать требования, форм оценки соблюдения проверки обязательных требований и других положений в зависимости от объекта установления требования). Вместе с тем, предусматривается ведение реестра обязательных требований в отдельных сферах общественных отношений, а также возможность определения формата установления обязательных требований. Последняя может пригодиться, например, в целях перевода их в машиночитаемый формат представления данных.
В части регламентации процедуры установления обязательных требований также предусмотрены публичное обсуждение проектов НПА с обязательными требованиями, оценка регулирующего воздействия и правовая экспертиза таких проектов, а также оценка применения самих обязательных требований. При этом в рамках экспериментальных правовых режимом допускается полный или частичный отказ от применения определенной группой лиц обязательных требований, выраженных в форме условий, ограничений, запретов для граждан и организаций в целях оценки их эффективности.
Соблюдение обязательных требований
Для обеспечения соблюдения обязательных требований предлагается разрешить уполномоченным органам и организациям давать официальные разъяснения по ним (в форме приказов). После госрегистрации в Минюсте России разъяснения будут распространяться на неопределенный круг лиц. В свою очередь, разъяснения обязательных требований, издаваемые должностными лицами органов и организаций, в отношении конкретных субъектов или применительно к конкретной ситуации, будут носить только рекомендательный характер.
Что касается обязательных требований, установленных в нарушение закрепленных принципов и порядка, то предполагается возможность их оспаривания (в том числе органами прокуратуры) посредством признания НПА, содержащих такие требования, недействительными и подлежащими отмене.
Обеспечение реализации положений законопроекта
Отдельно регламентирован механизм реализации «регуляторной гильотины». Так, Правительству РФ предписано до 1 января 2021 года обеспечить признание утратившими силу, не действующими на территории России и отмену своих НПА, а также актов федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов госвласти РСФСР и СССР, содержащих обязательные требования и вступивших в силу до указанной даты. Причем независимо от того, отменены ли НПА с начала 2021 года или нет, при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля, предоставлении госуслуг не будет проводиться оценка соблюдения обязательных требований, содержащихся в них (однако кабинет министров сможет установить исключения из этого правила).
Согласно законопроекту после «чистки» нормативной базы, касающейся обязательных требований, на федеральном уровне, «регуляторная гильотина» доберется и до аналогичных региональных и муниципальных актов. По замыслу законодателя, первые должны быть отменены до 1 января 2022 года, вторые – до 1 января 2023 года.
В случае одобрения законопроекта соответствующий закон начнет действовать через 90 дней после его официального опубликования, за исключением ряда положений, для которых установлены иные сроки вступления в силу.
***
По словам Председателя Правительства РФ Дмитрия Медведева, проектируемый закон направлен на создание новой – более четкой и компактной – системы обязательных требований. «Эти требования действительно необходимы – с точки зрения предотвращения рисков для жизни и здоровья и других охраняемых законом ценностей. При этом эти требования, естественно, должны быть понятными», – подчеркнул он в ходе заседания, посвященного обсуждению документа. В обоснование необходимости разработки отдельного акта об обязательных требованиях премьер-министр указал на то, что в действующем законодательстве насчитывается порядка 2 млн обязательных норм и правил. «Чтобы избавиться от этого груза, поэтапно вводится механизм «регуляторной гильотины». Главная задача заключается не в том, чтобы отменить старое регулирование, а именно в том, чтобы создать новое, особенно в случаях, когда это регулирование все-таки необходимо», – заключил он.
_____________________________
1 С текстом законопроекта № 851072-7 «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» и материалами к нему можно ознакомиться на официальном сайте Госдумы.
1. Технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие:
безопасность излучений;
биологическую безопасность;
взрывобезопасность;
механическую безопасность;
пожарную безопасность;
безопасность продукции (технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте);
(в ред. Федерального закона от 21.07.2011 N 255-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
термическую безопасность;
химическую безопасность;
электрическую безопасность;
радиационную безопасность населения;
(см. текст в предыдущей редакции)
электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования;
единство измерений;
другие виды безопасности в целях, соответствующих пункту 1 статьи 6 настоящего Федерального закона.
(абзац введен Федеральным законом от 01.05.2007 N 65-ФЗ)
2. Требования технических регламентов не могут служить препятствием осуществлению предпринимательской деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей, указанных в пункте 1 статьи 6 настоящего Федерального закона.
3. Технический регламент должен содержать перечень и (или) описание объектов технического регулирования, требования к этим объектам и правила их идентификации в целях применения технического регламента. Технический регламент должен содержать правила и формы оценки соответствия (в том числе в техническом регламенте могут содержаться схемы подтверждения соответствия, порядок продления срока действия выданного сертификата соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения. Технический регламент должен содержать требования энергетической эффективности и ресурсосбережения.
(см. текст в предыдущей редакции)
Оценка соответствия проводится в формах государственного контроля (надзора), испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, и в иной форме.
(в ред. Федерального закона от 21.07.2011 N 255-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент.
(см. текст в предыдущей редакции)
Не включенные в технические регламенты требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения не могут носить обязательный характер.
(см. текст в предыдущей редакции)
4. Технический регламент должен содержать обобщенные и (или) конкретные требования к характеристикам продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, но не должен содержать требования к конструкции и исполнению, за исключением случаев, если из-за отсутствия требований к конструкции и исполнению с учетом степени риска причинения вреда не обеспечивается достижение указанных в пункте 1 статьи 6 настоящего Федерального закона целей принятия технического регламента.
(см. текст в предыдущей редакции)
5. В технических регламентах с учетом степени риска причинения вреда могут содержаться специальные требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, обеспечивающие защиту отдельных категорий граждан (несовершеннолетних, беременных женщин, кормящих матерей, инвалидов).
(см. текст в предыдущей редакции)
6. Технические регламенты применяются одинаковым образом и в равной мере независимо от вида нормативного правового акта, которым они приняты, страны и (или) места происхождения продукции или осуществления связанных с требованиями к продукции процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, видов или особенностей сделок и (или) физических и (или) юридических лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями, в том числе потребителями, с учетом положений пункта 9 настоящей статьи.
(см. текст в предыдущей редакции)
7. Технический регламент не может содержать требования к продукции, причиняющей вред жизни или здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции и зависящий от других факторов, не позволяющих определить степень допустимого риска. В этих случаях технический регламент может содержать требование, касающееся информирования приобретателя, в том числе потребителя, о возможном вреде и о факторах, от которых он зависит.
(в ред. Федерального закона от 21.07.2011 N 255-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
8. Международные стандарты должны использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов, за исключением случаев, если международные стандарты или их разделы были бы неэффективными или не подходящими для достижения установленных статьей 6 настоящего Федерального закона целей, в том числе вследствие климатических и географических особенностей Российской Федерации, технических и (или) технологических особенностей.
(в ред. Федерального закона от 18.07.2009 N 189-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Национальные стандарты Российской Федерации могут использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов.
(в ред. Федерального закона от 05.04.2016 N 104-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(п. 8 в ред. Федерального закона от 01.05.2007 N 65-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
9. Технический регламент может содержать специальные требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, применяемые в отдельных местах происхождения продукции, если отсутствие таких требований в силу климатических и географических особенностей приведет к недостижению целей, указанных в пункте 1 статьи 6 настоящего Федерального закона.
(см. текст в предыдущей редакции)
Технические регламенты устанавливают также минимально необходимые ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры в отношении продукции, происходящей из отдельных стран и (или) мест, в том числе ограничения ввоза, использования, хранения, перевозки, реализации и утилизации, обеспечивающие биологическую безопасность (независимо от способов обеспечения безопасности, использованных изготовителем).
Ветеринарно-санитарными и фитосанитарными мерами могут предусматриваться требования к продукции, методам ее обработки и производства, процедурам испытания продукции, инспектирования, подтверждения соответствия, карантинные правила, в том числе требования, связанные с перевозкой животных и растений, необходимых для обеспечения жизни или здоровья животных и растений во время их перевозки материалов, а также методы и процедуры отбора проб, методы исследования и оценки риска и иные содержащиеся в технических регламентах требования.
Ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры разрабатываются и применяются на основе научных данных, а также с учетом соответствующих международных стандартов, рекомендаций и других документов международных организаций в целях соблюдения необходимого уровня ветеринарно-санитарной и фитосанитарной защиты, который определяется с учетом степени фактического научно обоснованного риска. При оценке степени риска могут приниматься во внимание положения международных стандартов, рекомендации международных организаций, участником которых является Российская Федерация, распространенность заболеваний и вредителей, а также применяемые поставщиками меры по борьбе с заболеваниями и вредителями, экологические условия, экономические последствия, связанные с возможным причинением вреда, размеры расходов на предотвращение причинения вреда.
В случае, если безотлагательное применение ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер необходимо для достижения целей ветеринарно-санитарной и фитосанитарной защиты, а соответствующее научное обоснование является недостаточным или не может быть получено в необходимые сроки, ветеринарно-санитарные или фитосанитарные меры, предусмотренные техническими регламентами в отношении определенных видов продукции, могут быть применены на основе имеющейся информации, в том числе информации, полученной от соответствующих международных организаций, властей иностранных государств, информации о применяемых другими государствами соответствующих мерах или иной информации. До принятия соответствующих технических регламентов в случае, установленном настоящим абзацем, ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры действуют в соответствии с законодательством Российской Федерации.
(в ред. Федерального закона от 21.07.2011 N 255-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры должны применяться с учетом соответствующих экономических факторов — потенциального ущерба от уменьшения объема производства продукции или ее продаж в случае проникновения, закрепления или распространения какого-либо вредителя или заболевания, расходов на борьбу с ними или их ликвидацию, эффективности применения альтернативных мер по ограничению рисков, а также необходимости сведения к минимуму воздействия вредителя или заболевания на окружающую среду, производство и обращение продукции.
10. Технический регламент, принимаемый постановлением Правительства Российской Федерации или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, вступает в силу не ранее чем через шесть месяцев со дня его официального опубликования.
(см. текст в предыдущей редакции)
11. Правительством Российской Федерации или в случае, предусмотренном статьей 9.1 настоящего Федерального закона, федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию до дня вступления в силу технического регламента утверждается в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в области обеспечения единства измерений перечень документов по стандартизации, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия. В случае отсутствия указанных документов по стандартизации применительно к отдельным требованиям технического регламента или объектам технического регулирования Правительством Российской Федерации или в случае, предусмотренном статьей 9.1 настоящего Федерального закона, федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию до дня вступления в силу технического регламента утверждаются в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в области обеспечения единства измерений правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия. Проекты указанных правил и методов разрабатываются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией или в случае, предусмотренном статьей 9.1 настоящего Федерального закона, федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию с использованием документов по стандартизации, опубликовываются в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и размещаются в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме не позднее чем за тридцать дней до дня утверждения указанных правил и методов.
(см. текст в предыдущей редакции)
Указанные правила не могут служить препятствием осуществлению предпринимательской деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей, указанных в пункте 1 статьи 6 настоящего Федерального закона.
(п. 11 в ред. Федерального закона от 01.05.2007 N 65-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
12. Правительство Российской Федерации разрабатывает предложения об обеспечении соответствия технического регулирования интересам национальной экономики, уровню развития материально-технической базы и уровню научно-технического развития, а также международным нормам и правилам.
(см. текст в предыдущей редакции)
Уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти организуются постоянные учет и анализ всех случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда, а также организуется информирование приобретателей, в том числе потребителей, изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований технических регламентов.
(см. текст в предыдущей редакции)